Новое в правилах работы с электронными документами (2016)
Новое в правилах работы с электронными документами
С наступлением 2016 года истек срок, предусмотренный в пункте 3 Указа Президента Республики Беларусь от 4 апреля 2013 г. № 157 для приобретения (разработки, модернизации) всеми органами государственного управления и иными государственными организациями ведомственных систем электронного документооборота (СЭД) и обеспечения их взаимодействия с системой межведомственного электронного документооборота государственных органов (СМДО). Тем самым в сфере государственного управления создаются условия для обмена юридически значимыми электронными документами, подписанными электронной цифровой подписью (ЭЦП).
Это поручение главы государства, несомненно, оказало стимулирующее воздействие на переход к частично безбумажному документообороту. Хотя о полном выполнении поручения говорить пока преждевременно, в целом государственные органы обладают сейчас техническими возможностями для обмена электронными документами между собой, а во многих случаях – и с подведомственными организациями.
Принимаются меры и по совершенствованию нормативной базы. В самом конце 2015 года Министерство юстиции Республики Беларусь внесло очередные изменения в Инструкцию по делопроизводству в государственных органах и организациях Республики Беларусь (далее – Инструкция по делопроизводству) и в Инструкцию о порядке организации работы с документами в электронном виде в архивах государственных органов, иных организаций. Эти изменения уточняют некоторые аспекты работы с электронными документами и их передачи на архивное хранение.
Изменения в Инструкцию по делопроизводству внесены постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 30 декабря 2015 г. № 225, изменения в Инструкцию о порядке организации работы с документами в электронном виде в архивах государственных органов, иных организаций – постановлением от того же числа № 226.
В пункте 5 Инструкции по делопроизводству добавилось требование согласовывать с Белорусским научно-исследовательским центром электронной документации (БелНИЦЭД) инструкции по делопроизводству организаций, являющихся источниками комплектования государственных архивов, если они регулируют правила работы с электронными документами и документами в электронном виде. Очевидно, что такое регулирование должно быть предусмотрено в инструкциях всех государственных органов и организаций, подключенных к СМДО.
Порядок согласования локальных инструкций предполагается тот же, что уже устоялся при согласовании с БелНИЦЭД номенклатур дел, содержащих документы в электронном виде и информационные ресурсы (напомню, что такое согласование предусмотрено изменением, внесенным в пункт 155 Инструкции по делопроизводству 10 декабря 2014 года). Организация в случае пересмотра своей инструкции будет, как и прежде, предоставлять ее на согласование государственному архивному учреждению, источником комплектования которого оно является в отношении бумажных документов. Согласование с БелНИЦЭД в части работы с электронными документами и документами в электронном виде обеспечит данное архивное учреждение.
Существенные изменения вносятся в пункт 9 Инструкции по делопроизводству, посвященный общим принципам документирования управленческой деятельности. В ней отныне прямо указывается, что управленческие документы могут быть зафиксированы как на бумажном, так и на электронном носителе. В последнем случае они считаются документами в электронном виде, а при наличии ЭЦП – электронными документами. При этом на электронные документы распространяются общие требования к документам в электронном виде. Но есть у них и специфические особенности, предусмотренные Законом Республики Беларусь «Об электронном документе и электронной цифровой подписи». Некоторые из этих особенностей изложены и конкретизированы в новой редакции Инструкции по делопроизводству.
Согласно Закону, электронный документ состоит из двух неотъемлемых частей: общей и особенной. Инструкция по делопроизводству уточняет, что общая часть электронного документа состоит из информации, составляющей содержание документа, и реквизитов, формируемых до момента выработки ЭЦП. Конкретизирован состав реквизитов, включаемых в особенную часть. Она содержит ЭЦП лиц, осуществивших согласование (визирование), подписание, утверждение электронного документа, а также реквизиты, формируемые после подписания: дата, регистрационный индекс, резолюция, отметка о поступлении и др.
Это объясняется тем, что реквизиты, формируемые после подписания, нельзя включать в ту часть электронного документа, хэш-значение которой подсчитывается в процессе выработки ЭЦП и в дальнейшем не должно изменяться. Именно эта часть согласно Закону называется общей. Особенная же часть может пополняться в процессе обращения электронного документа. В инструкции указано, что она располагается в регистрационно-контрольной карточке (РКК) документа и (или) отдельных файлах. А поскольку обе части являются неотъемлемыми, логическая связь между ними должна сохраняться на всех стадиях жизненного цикла, включая пересылку в другую организацию и передачу на архивное хранение.
Таким образом, физически электронный документ представляет собой сложный информационный объект, состоящий из нескольких файлов. В одном файле (или, при необходимости, в нескольких текстовых или графических файлах) содержится его общая часть. Каждая ЭЦП, которых может быть несколько, обычно также представляет собой отдельный файл. Дата, регистрационный индекс, резолюция при обработке документа средствами СЭД могут представлять собой записи в регистрационно-учетной базе данных, логически представляемые как реквизиты РКК. Но при выгрузке документа из СЭД для отправки адресату или передачи в архив они должны быть извлечены из базы данных и, как правило, помещены в еще один файл. Все эти файлы при пересылке адресату или передаче в архив объединяются в информационный пакет (файл-контейнер).
Программные средства, используемые при электронном документообороте, способны обеспечивать работу с общей и особенной частями. Для реквизитов особенной части предусмотрены места и в структуре информационного пакета СМДО, откуда они автоматически выгружаются в новую РКК, формируемую при регистрации документа в качестве входящего. Важно, чтобы неразрывная связь между этими частями осознавалась и всеми лицами, участвующими в обработке документа. Сводить электронный документ только к его общей части – ошибочно.
Требования к формуляру документа существенных изменений не претерпели. В пункте 20 специально отмечено, что требования к размерам полей, установленные для бумажных документов, должны выполняться и при отображении на экране или распечатывании документов в электронном виде. В пункт 30 добавлена отсылка на новое Приложение 21, в котором определена форма бланка для документа в электронном виде, пересылаемого по электронной почты. Для электронного документа, в том числе пересылаемого по СМДО, эта же форма определяет отображение его общей части в форме внешнего представления.
Ряд дополнений развивают общий принцип о размещении части реквизитов электронного документа в его особенной части (РКК). Ранее он был обобщенно изложен в пунктах 228 и 229. Практика показала, что этого недостаточно. Поэтому пункт 228 исключен, вместо этого требования о включении в особенную часть перенесены в пункты, посвященные отдельным реквизитам внутреннего и исходящего документа. В пункте 46 указывается, что при работе с электронными документами в особенную часть включается реквизит «Дата», в пункте 47 – реквизит «Регистрационный индекс». В пункте 48 отмечено, что реквизит «Ссылка на регистрационный индекс и дату входящего документа» проставляется в проекте электронного документа до его подписания ЭЦП, а также дублируется в РКК для удобства автоматизированной обработки. В пункте 52 поясняется, что значение ЭЦП лица, утвердившего документ, и дата утверждения вносятся в особенную часть, а остальная информация грифа утверждения (наименование должности лица, утвердившего документ, его инициалы и фамилия) – в общую часть. В пунктах 60 и 61 аналогичные требования изложены для грифа согласования и визы, в пункте 57 – для подписи.
При этом в пунктах 52 и 57 подчеркнуто, что при оформлении грифа утверждения и подписи в общей части должны указываться должность и фамилия того лица, чей личный ключ применен при выработке ЭЦП. На практике, к сожалению, это требование иногда нарушается. Такое практикуется и в отношении бумажных документов, когда одно должностное лицо расписывается за другое, данные которого заложены в формуляр. Но в отношении электронных документов этот факт легко устанавливается с помощью сертификата открытого ключа и может иметь серьезные правовые последствия. Прецеденты оспаривания таких документов в суде уже существуют.
Сохранен пункт 229, позволяющий не проставлять в формуляре документов в электронном виде реквизиты «Резолюция», «Отметка о контроле», «Отметка об исполнении документа и направлении его в дело», «Отметка о поступлении (регистрационный штамп входящих документов)», указывая их значения в РКК. Этот пункт дополнен уточнением, что для электронных документов резолюция и отметка о поступлении, а в необходимых случаях и другие реквизиты входящего документа вносятся в особенную часть и становятся, таким образом, его неотъемлемыми элементами на протяжении дальнейшего жизненного цикла. К этому можно добавить, что в случае электронного подписания резолюции она тоже становится сложным объектом, состоящим из содержательной части и файла ЭЦП.
В пункте 53 продублировано требование включать резолюцию электронного документа в его особенную часть. Для прочих документов в электронном виде предусмотрена возможность оформлять резолюцию как средствами СЭД (при этом ее текст вносится непосредственно в базу данных), так и в виде отдельного листа, который затем сканируется и его образ помещается в систему, либо текст резолюции вводит уполномоченное лицо. Этот вариант предусмотрен для пока еще распространенной ситуации, когда первые лица организации не пользуются компьютером, предпочитая работать по старинке.
Для реквизитов «Отметка об исполнении документа и направлении его в дело» и «Отметка о поступлении», в пунктах 65 и 66 соответственно, в отношении документов в электронном виде добавлены требования о включении этих реквизитов в РКК документа или в массив регистрационно-учетных данных, учет и управление которыми осуществляется с помощью автоматизированной системы. Требование для электронных документов вносить отметку о поступлении в особенную часть аналогично такому же требованию в пункте 229.
Ряд незначительных уточнений касаются правовых аспектов электронного документа, воспроизводя аналогичные нормы Закона «Об электронном документе и электронной цифровой подписи». В пункте 18 указано, что ЭЦП юридического лица или руководителя организации, его заместителей, иного уполномоченного лица совмещает функции собственноручной подписи и печати. В пункте 64 добавлено указание на то, что копия электронного документа, выполненная на бумажном носителе, имеет равную с оригиналом юридическую силу, если она соответствует требованиям указанного Закона – т.е. заверена нотариусом или лицом, имеющими лицензию на осуществление деятельности по удостоверению формы внешнего представления электронного документа на бумажном носителе. В сложившейся практике такое право обеспечивает лицензия на использование средств криптографической защиты информации, которую получают удостоверяющий центры в системах управления открытыми ключами проверки ЭЦП.
Часть дополнений в Инструкцию по делопроизводству призвана распространить общие требования по организации документооборота на взаимодействие в рамках ведомственных СЭД и СМДО. В пункте 138.1 определение документооборота дополнено определением электронного документооборота, при котором все документы или документы определенных классов в одной организации или в их совокупности (корпоративной системе) представлены в электронном виде и хранятся централизованно. При этом понятие «класс документов», отсутствующее в СТБ 2059 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения», можно найти в утвержденном 19 октября 2015 г. директором Департамента по архивам и делопроизводству Министерства юстиции Республики Беларусь терминологическом словаре «Электронный документооборот: термины и определения». Это классификационное понятие употребляется для обозначения видов документов, обладающих существенными общими признаками или функциями (переписка по хозяйственным вопросам, документы по личному составу, проектная документация и пр.).
В пункте 140.1 предписывается обрабатывать в службе ДОУ всю входящую корреспонденцию, в том числе и поступившую по СМДО. В пункте 140.15 отдельно отмечены принципы учета и регистрации корреспонденции, поступающей по электронной почте, в том числе по СМДО. Это связано с тем, что программные средства электронной почты предоставляют свои возможности для учета входящих и исходящих сообщений -ведение журналов учета в рамках клиентских приложений электронной почты. Чтобы не порождать множественность систем учета, предписывается пользоваться не этими возможностями, а общими средствами учета и регистрации в рамках АС ДОУ.
В пункте 141.1 регистрацию исходящих документов в случае их отправки по СМДО также предписывается осуществлять на общих основаниях. Пункт 142.2 обязывает регистрировать внутренние документы в электронном виде, созданные и переданные средствами АС ДОУ, аналогично регистрации традиционных бумажных документов.
В пункте 141.6 разъясняется вызвавший затруднения вопрос, связанный с перенаправлением входящего электронного документа в другую (подчиненную или взаимодействующую) организацию. На практике перенаправляется лишь текстовый файл, содержащий общую часть документа. Более того, структура информационного пакета СМДО в настоящее время рассчитана именно на такой способ. Дополнение в данный пункт указывает, что пересылаться должны как общая, так и особенная части, оформленные в качестве приложения к сопроводительному документу. Это дополнение – единственное вступающее в силу не с момента опубликования, а с 1 января 2017 г., чтобы дать возможность разработчикам программных средств для ведомственных СЭД доработать их, обеспечив возможность формирования информационного пакета новой структуры. Саму эту структуру определит и доведет до заинтересованных оператор СМДО – Национальный центр электронных услуг.
Внесено дополнение в пункт 205, который дает право руководителю организации в необходимых случаях принимать решение о передаче в архив документов со сроками хранения не более 10 лет. При электронном документообороте этот пункт приобретает особое значение в связи с тем, что сертификаты открытых ключей проверки ЭЦП имеют ограниченный срок действия и могут, к тому же, быть отозваны досрочно. Истечение срока действия ключа и тем более его отзыв по причине компрометации означают, что неприемлемо высоких значений достигла вероятность взлома или хищения соответствующего личного ключа. После этого ЭЦП, выработанные с помощью такого ключа, не могут обеспечить одну из главных своих функций – подтвердить достоверность информации, содержащейся в документе. Проще говоря, велик риск того, что любой из документов, подписанных владельцем такого ключа, мог быть подделан и последующие проверки ЭЦП это выявить не смогут.
Обеспечить достоверность информации в такой ситуации способна лишь защищенная информационная система архива, выполняющего роль доверенного хранилища. Эта роль закреплена за архивом статьей 21 Закона «Об электронном документе и электронной цифровой подписи», где говорится, что подлинность электронного документа (т.е. действительность его ЭЦП) должна подтверждаться в момент передачи на архивное хранение, а в процессе такого хранения должна обеспечиваться целостность. Поэтому если в организации имеется архивная информационная система, способная обеспечивать и подтверждать целостность хранимых документов (например, путем их размещения на носителях однократной записи и фиксации их контрольных характеристик – хэш-значений), то целесообразно передавать такие документы в архив, даже если их срок хранения не превышает 10 лет. Дополнение в пункт 205 указывает, что передача в архив в этом случае должна происходить до того, как истек срок действия сертификата открытого ключа.
Это же условие внесено и в Инструкцию о порядке организации работы с документами в электронном виде в архивах государственных органов, иных организаций. В связи с этим из ее пункта 7 исключено указание на то, что передача документов в электронном виде в архив организации осуществляется через 1 год после завершения в делопроизводстве. Для электронных документов, имеющих доказательную функцию, наилучшей практикой является их передача в архив сразу после завершения в делопроизводстве.
Поскольку ЭЦП является средством защиты документов лишь в краткосрочной перспективе, в Инструкции по делопроизводству сохранены формулировки, допускающие обмен управленческими документами (информационно-справочного характера и/или не подлежащими регистрации, а также графическими образами документов на бумажном носителе) без их заверения ЭЦП. Они перенесены из пункта 91, посвященного требованиям к документам в СМДО, в пункт 222, содержащий общие требования к документам в электронном виде. Это вызвано, в частности, тем, что СМДО в ее нынешней реализации требует обязательного наличия ЭЦП. В процессе пересылки из одной защищенной системы в другую ЭЦП действительно является наилучшим средством обеспечения достоверности. Но нужно учитывать, что при разумном уровне доверия вполне эффективными могут быть и альтернативные, менее дорогие способы.
Поэтому в пункте 222 сохранено указание на то, что по соглашению сторон, обменивающихся документами в электронном виде, могут применяться иные, кроме ЭЦП, способы определить происхождение документов. Отношения при этом могут основываться на ст. 161 Гражданского кодекса: «Использование при совершении сделок факсимильного воспроизведения подписи с помощью средств механического или иного копирования, электронно-цифровой подписи либо иного аналога собственноручной подписи допускается в случаях и порядке, предусмотренных законодательством или соглашением сторон».
В соглашении стороны должны сами определить, какой способ идентификации отправителя они признают достаточным в отношениях между собой. Инструкция по делопроизводству предусматривает лишь одно условие: для этого должны использоваться программные средства. Конкретный выбор зависит от степени доверия, которое стороны испытывают друг к другу.
В простейшем варианте однозначная идентификация организации (юридического лица), отправившей документ, обеспечивается программными средствами электронной почты. При доступе к почтовому ящику, с которого осуществляется отправка исходящего письма, уполномоченное должностное лицо вводит пароль, который при правильном формировании и правильном хранении неизвестен посторонним. Следовательно, в соглашении сторонам нужно указать, какие адреса электронной почты они будут использовать в переписке. Это позволит принимающей стороне при получении каждого письма знать, какая организация является отправителем. Для идентификации должностного лица, создавшего документ, достаточно указывать его должность и фамилию в самом документе. Целесообразно оговорить в соглашении ответственность, которую каждая из сторон принимает на себя за последствия в случае несоблюдения ею тайны пароля на доступ к почтовому ящику.
Правильно оформленное соглашение сторон будет достаточным основанием, чтобы придать документам юридическую силу. Но в этом случае остается вероятность того, что отправитель в судебном порядке оспорит авторство какого-либо документа на том основании, что пароль стал известен третьей стороне по не зависящим от владельца обстоятельствам (например, в результате хакерской атаки на сайт провайдера электронной почты).
Если одна из сторон считает этот способ недостаточно надежным, она может потребовать более строгой идентификации. Например, каждая из сторон указывает круг лиц, имеющих право подписи документов, и конфиденциально сообщает другой стороне пароли, которыми будет пользоваться каждое из этих лиц для закрытия файла документа от последующего редактирования или просмотра. Для этого могут использоваться программные средства с использованием алгоритмов симметричного шифрования, например AdobeAcrobat. При этом способе стороны предполагают, что принимающая сторона будет использовать сообщенные ей пароли лишь для того, чтобы идентифицировать автора, но не для внесения в документы изменений.
В этих же целях могут применяться программные средства, позволяющие добавлять в документ цифровые водяные знаки: текст или изображение, автоматически отображаемые на фоне документа (обычно графического) при его визуализации. В этом случае пароль, используемый при добавлении водяного знака, не нужно сообщать другой стороне. Но в ее распоряжении должны быть программные средства, позволяющие открывать файлы, защищенные водяными знаками. Дополнительным преимуществом является то, что этот способ может служить и для подтверждения целостности. Для этого следует применять «хрупкий» водяной знак, который при внесении в файл любых изменений исчезает. Таким образом, наличие водяного знака в отображаемом документе будет указывать одновременно на его автора (эта информация может содержаться в тексте водяного знака) и на то, что после постановки водяного знака файл не модифицировался.
Если уровень доверия между сторонами недостаточен для реализации описанных вариантов, следует использовать сертифицированные средства ЭЦП.
Важное уточнение внесено в пункт 236 Инструкции по делопроизводству, который не допускает архивное хранение документов со сроками более 10 лет, не имеющих бумажных оригиналов. Если раньше это ограничение было безусловным, то теперь указано, что оно действует «при отсутствии в архиве организации условий для хранения документов в электронном виде, определенных нормативными правовыми актами в сфере архивного дела и делопроизводства». Другими словами, теперь можно создавать документы в электронном виде с длительными сроками хранения, не дублируя их идентичными по содержанию бумажными документами, но лишь в случае, если архив организации способен обеспечить их прием и хранение в течение установленных сроков. Приемлемым решением может стать и архивное хранение документов организации на условиях аутсорсинга, в том числе с помощью облачных технологий, как это уже практикуется в некоторых странах.
Уточнены и правила ведения гибридных дел, изложенные в пункте 237. Поскольку такие дела допускается формировать лишь документами со сроками хранения не более 10 лет, они могут оставаться на оперативном хранении. В этом случае вплоть до уничтожения часть документов, представленная в электронном виде, хранится в информационной системе, а бумажные документы того же дела – традиционным способом. Требование о том, что бумажные документы должны быть отсканированы и объединены с изначально электронными, относится лишь к ситуации, когда принято решение о передаче дела в архив в соответствии с пунктом 205.
Вячеслав Носевич
директор БелНИЦЭД,
кандидат исторических наук