Актуальные проблемы межведомственного информационного взаимодействия (2008)

3 июня в Минске в здании Национальной библиотеки Беларуси состоялась республиканская конференция «Межведомственное информационное взаимодействие: стратегия, проблемы и пути их решения». Организатором конференции выступило ЗАО «Инфопарк-проект» по инициативе Научно-технологической ассоциации «Инфопарк», Национального банка Республики Беларусь, Министерства связи и информатизации Республики Беларусь и Ассоциации белорусских банков. Подготовка конференции осуществлялась при содействии Аппарата Совета Министров Республики Беларусь, Государственного центра безопасности информации при Президенте Республики Беларусь, Национальной академии наук Беларуси и Республиканского общественного объединения «Информационное общество».

Тема конференции была сформулирована в развитие вопросов, обсуждавшихся годом ранее на Международной конференции  «Электронный документооборот: проблемы и пути их решения» (Минск, 23 мая  2007 года), информация о которой была опубликована в нашем журнале.[1]Устойчивый интерес к этим вопросам далеко не случаен. Сейчас информатизация в нашей стране достигла такой стадии, когда взаимодействие между автоматизированными системами разных ведомств и учреждений выходит на первый план. Разработчиков и пользователей этих систем не устраивает информационная замкнутость, при которой данные из одной системы не могут беспрепятственно передаваться в другую. Назрела нужда в едином пространстве взаимодействия.

К настоящему времени в Республике Беларусь успешно функционируют несколько корпоративных и межкорпоративных систем обмена данными в цифровой форме. Первыми из них были автоматизированная система межбанковских расчетов, введенная в эксплуатацию в 2000 г., и система передачи документов персонифицированного учета в Фонд социальной защиты населения Республики Беларусь, которая действует с 2003 г. Тогда же было реализовано информационное взаимодействие Фонда социальной защиты населения с автоматизированной системой «Паспорт» Министерства внутренних дел. В системе Госкомимущества в 2001–2006 гг. были созданы автоматизированные информационные системы ведения единого государственного регистра недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним (АИС РН) и обмена электронными документами между организациями по государственной регистрации и внешними пользователями (АИС ЭД), эксплуатацию которых осуществляет Национальное кадастровое агентство.

Выступая на пленарном заседании конференции, заместитель директора департамента информатизации Министерства связи и информатизации Республики Беларусь О.Ф.Секлицкий напомнил о ряде проектов, реализованных на первом этапе выполнения программы «Электронная Беларусь», т.е. к 2006 г. Среди них – автоматизированные информационные системы обеспечения деятельности Администрации Президента Республики Беларусь, Аппарата Совета Министров Республики Беларусь, Управления делами Президента Республики Беларусь, Прокуратуры, МВД, Минфина, МИДа, Минстата, Минсельхозпрода и др. В 2006 году была также завершена разработка и осуществлено внедрение на базе Брестской области региональной  автоматизированной информационно-аналитической системы, которая осуществляет сбор и обработку информации из информационных систем областных управлений статистики и сельского хозяйства.

На втором этапе программы «Электронная Беларусь», который реализуется в 2007 – 2010 гг., приоритетными являются проекты, предусматривающие создание базовых общегосударственных информационных ресурсов, их интеграцию и обеспечение доступа со стороны физических и юридических лиц в рамках формирования «электронного правительства».

Особый интерес с точки зрения межведомственного информационного взаимодействия представляет Единая информационная система контроля исполнения поручений Президента Республики Беларусь (ЕИС КВП), к которой в 2008 году подключены 66 органов государственного управления (более подробно об опыте ее создания рассказала затем заместитель начальника отдела УП «НИИСА» Л.М.Баранова).

О.Ф.Секлицкий также отметил, что в Министерстве юстиции создана система ведения Единого государственного регистра юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которая введена в постоянную эксплуатацию в Управлении ЕГР самого министерства, Брестского, Витебского и Гродненского облисполкомов, районных и городских исполнительных комитетов Брестской и Витебской областей, Минского городского и Минского областного исполнительных комитетов.

Передана в постоянную эксплуатацию система, которая позволяет регистрирующим органам взаимодействовать с использованием автоматизированных систем других республиканских органов в целях реализации принципа «одно окно». В 2008 г. завершается первый этап работ по созданию общереспубликанской базы данных для обмена информацией между государственными органами, которая позволит оптимизировать работы по обращениям граждан для выдачи справок и других документов на основе этого же заявительного принципа. В течение года планируется обеспечить использование этой базы данных в государственных организациях, входящих в систему Минюста, Минтруда и соцзащиты, МНС, МВД, Госкомимущества, Мингорисполкома и Миноблисполкома (в лице управлений двойного подчинения, к примеру ЖКХ и др.).

Одним из основных проектов является создание общегосударственной автоматизированной информационной системы  (ОАИС), которая сейчас находится на стадии опытной эксплуатации. К единому центру обработки данных, развернутому на базе РУП «Белтелеком», уже подключены Единый регистр юридических лиц, Единый регистр недвижимого имущества и АИС «Паспорт», которая является прообразом Единого государственного регистра населения. Сейчас отрабатываются регламенты взаимодействия информационных систем общегосударственного значения.

К концу 2008 г. планируется также внедрить в опытную эксплуатацию систему электронного декларирования таможенных органов, которую с 2006 г. создает Государственный таможенный комитет. О ходе работ над ней рассказал главный инспектор управления информационных технологий, таможенной статистики и анализа В.И.Голуб.

В кредитно-финансовой сфере происходят аналогичные процессы, о которых упомянул в своем выступлении начальник Главного управления информационных технологий Национального банка О.В.Веремейчик. Осуществляется переход к единому расчетному информационному пространству (ЕРИП). В промышленной или опытно-промышленной эксплуатации находятся системы электронных платежей «Клиент-банк» и «Клиент-казначейство», система электронного документооборота рынка ценных бумаг, автоматизированная система «Кредитное бюро» и система учета форм регистрации финансовых операций, подлежащих особому контролю. Это требует выработать механизмы взаимодействия между ОАИС и ЕРИП, чтобы сформировать полный цикл предоставления услуг физическим и юридическим лицам. С этой целью принят совместный план мероприятий Минсвязи и Национального банка.

Технологическую основу для межведомственного информационного взаимодействия составляет межведомственный информационно-коммуникационный центр (МВИКЦ), два узла которого уже развернуты в Доме правительства и здании Администрации Президента Республики Беларусь. К этим узлам подключены все органы государственного управления и ряд других организаций. Данной инфраструктурой пользуются вышеупомянутая ЕИС КВП и система защищенной электронной почты для государственных органов с использованием электронной цифровой подписи, которая в 2007 году сдана в постоянную эксплуатацию (всего определено более 6000 абонентов). Дальнейшее развитие предусматривает создание межведомственной системы электронного документооборота на базе технологий, предлагаемых СП IBA. О возможностях и перспективах этих систем рассказал заместитель начальника Центра информационных технологий Главного хозяйственного управления Управления делами Президента Республики Беларусь В.К.Янковский. Позднее на секционном заседании главный специалист этого же учреждения Р.К.Клименок более подробно остановился на функциях и возможностях удостоверяющего центра ЭЦП, созданного в рамках этой системы.

Несмотря на эти впечатляющие успехи, о единой системе межведомственного информационного взаимодействия говорить пока рано. Большинство электронных сообщений может беспрепятственно циркулировать только на ограниченных участках общегосударственной сети, и далеко не все информационные ресурсы доступны всем, кто в них заинтересован. С подобными сложностями столкнулась не одна наша страна. В своем докладе О.Ф.Секлицкий упомянул оценки западных специалистов, согласно которым в области интеграции государственных информационных систем и организации межведомственного взаимодействия, то есть фактически создания систем «электронного правительства», менее 10 % стран к 2009 году достигнут целей, которые ставились на 2005 год.

В качестве одной из проблем, препятствующих успехам в нашей стране, О.Ф.Секлицкий назвал пробелы в организационно-правовой сфере. Частично их решению будет способствовать принятие двух новых законов, проекты которых подготовлены Министерством связи и информатизации. Один из них, проект Закона Республики Беларусь «Об информации, информатизации и защите информации» рассмотрен в первом чтении Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь. В августе 2008 г. планируется внести в Палату представителей и проект Закона Республики Беларусь «Об электронном документе и электронной цифровой подписи».

О ходе работы над последним более подробно рассказал один из его разработчиков, начальник группы Государственного центра безопасности информации при Президенте Республики Беларусь В.В.Комисаренко. По сравнению с действующим в настоящее время Законом «Об электронном документе» появится ряд важных новшеств. Законопроект предусматривает создание в нашей стране Государственной системы управления открытыми ключами, которая должна представлять собой систему взаимосвязанных и аккредитованных в ней удостоверяющих и регистрационных центров и предназначена для обеспечения возможности получения информации об открытых ключах и их владельцах в масштабе республики. Впервые в отечественном законодательстве вводится понятие «сертификат открытого ключа» как электронного документа, подтверждающего принадлежность указанного в нем открытого ключа конкретному физическому или юридическому лицу. Предусматривается возможность его отзыва. Издавать и распространять сертификаты, а также вести базы данных действующих и отозванных сертификатов и обеспечивать доступ к ним будут удостоверяющие и регистрационные центры. Но вместе с тем сохраняется и карточка открытого ключа в виде бумажного документа. Более конкретные требования к технологии ЭЦП планируется сформулировать в соответствующем техническом регламенте.

Отметил В.В.Комисаренко и важную особенность нового законопроекта в отношении архивного хранения электронных документов. Архивам предоставляется статус доверенных хранилищ, которые должны убедиться в подлинности документов на момент их передачи в архив и в дальнейшем обеспечивать собственными средствами достоверность информации, составляющей содержание этих документов. Это делает необязательным воспроизведение первоначальной ЭЦП в течение длительных сроков хранения, что могло бы оказаться технически невыполнимым. Архивы получат право переподписывать документы собственными ЭЦП или заверять их другими способами.

Автор этих строк в своем докладе отметил, что ни ныне действующий Закон «Об электронном документе», ни проекты новых законов не затрагивают вопрос об обращении электронных документов, об электронном документообороте как таковом. Совершенно не оговорен в настоящее время правовой статус документов в электронном виде, не заверенных цифровой подписью. Под определение «электронный документ» в том смысле, как его трактуют действующий закон и новые законопроекты, они не подпадают. Другие нормативные акты, в частности – Гражданский и процессуальные кодексы, допускают разные способы заверения документов в электронном виде, но не конкретизируют их, в отличие от законодательства ряда зарубежных стран, где предусмотрены разные уровни надежности. Выбор их зависит от степени доверия к системе, в которой обращаются такие документы, и к ее пользователям. Минимально необходимые требования оговорены, в частности, в международном стандарте ИСО 15489-2001:1 «Информация и документация. Управление документами. Часть 1: Общие положения». Включение этих требований в отечественную нормативную базу могло бы способствовать более активному электронному документообороту, но ситуацию несколько осложняет несовпадение понятийного аппарата: англоязычные понятия «сообщение данных» (datamessage) и «запись» (record) не вполне совпадают с традиционным для нашей страны понятием «документ», а уж понятие digitalrecordвовсе не совпадает с электронным документом в отечественной трактовке.

Мысль о том, что достаточный уровень доверия позволяет обходиться без слишком жестких и дорогостоящих форм удостоверения подлинности, поддержал в дискуссии В.К.Янковский. Уже на стадии опытной эксплуатации системы защищенной электронной почты для государственных органов в ней обращались десятки тысяч электронных сообщений, не заверенных ЭЦП, что не мешало успешно применять их в реальном управленческом процессе. В.К.Янковский также отметил, что оснащение всех рабочих мест средствами ЭЦП не является панацеей. Решение должно быть более комплексным, включая, например, протоколирование обмена документами на сервере.

Среди других сложностей, препятствующих эффективному информационному взаимодействию, О.В.Веремейчик отметил, что при планировании деятельности организаций, являющихся пользователями автоматизированных систем, обычно не закладываются и не оцениваются затраты на их сопровождение, в том числе на поддержание необходимого кадрового потенциала. Между тем они существенно влияют на эффективность проекта в целом. Именно поэтому успешно внедренные «на бумаге» системы часто не приносят ожидаемого результата. Обсудив эту проблему на панельной дискуссии, участники конференции пришли к выводу, что для обеспечения модернизации и сопровождения информационных систем государственных органов необходимо предусмотреть специальную статью в бюджетной квалификации. Эта рекомендация вошла в итоговый документ конференции.

Заведующий сектором информационных технологий управления делами Минского облисполкома Н.В.Русанова в своем выступлении подчеркнула, что в системе информационного взаимодействия местных органов власти нет координационного центра, который выполнял бы роль, аналогичную роли Минсвязи в общегосударственной системе информатизации. Каждый облисполком имеет «эксклюзивную» систему, созданную независимо от остальных, идентичных по целям и функциям. Большую проблему представляет интеграция корпоративных сетей территориальных органов с ведомственными проектами, реализуемыми в министерствах.

Председатель Ассоциации белорусских банков Ф.И.Чернявский отметил, что во внутреннем обороте коммерческих банков 99% информации уже передается в электронном виде. Но отчеты, предоставляемые в органы государственного управления, в значительной степени остаются бумажными. Это вынуждает банки создавать параллельно два вида документов с идентичным содержанием – бумажные и электронные. Передаче отчетности в электронной форме препятствуют как устаревшие нормативные акты, так и техническая несовместимость информационных систем банков и контролирующих органов. Докладчик предложил выработать единый коммуникативный формат для обмена электронными документами.

В этой связи хотелось бы отметить, что в свое время такой формат был предложен в рамках «Типовых проектных решений автоматизированной системы документооборота для государственных органов» разработанных БелНИЦЭД в 2004 г. Тогда был предложен единый формат «электронного конверта», который позволяет отправлять и принимать электронные документы всеми органами государственного управления независимо от того, какая автоматизированная система установлена в каждом из них. На конференции неоднократно отмечалось, что именно на основе этого решения был реализован механизм межведомственного взаимодействия Администрации Президента, Совета Министров и Комитета государственного контроля при создании Единой информационной системы контроля исполнения поручений Президента Республики Беларусь. В то же время Л.М.Баранова отметила, что в настоящее время существуют более эффективные технологии такого взаимодействия, например – на основе портальных решений, т.е. путем размещения документов на общедоступных Интернет-порталах, где каждый участник документооборота может с ними ознакомиться (при соответствующем уровне доступа).

Теме портальных решений как механизма информационного взаимодействия была, как и в прошлом году, посвящена отдельная секция. При подведении итогов ее руководители констатировали резкий всплеск интереса к данной теме. Несмотря не сугубо технологический уклон этой секции (обсуждались в основном конкретные технологии и программные продукты), число участников оказалось больше, чем могла вместить аудитория, чего отнюдь не наблюдалось в прошлом году и на что явно не рассчитывали организаторы.

Всего на конференции были заслушаны более 40 докладов и сообщений. Был принят итоговый документ, который будет опубликован в печати. Было принято также решение о публикации материалов конференции. Несомненно, сборник этих материалов сыграет свою роль в налаживании эффективного информационного взаимодействия в масштабах всей страны.