Абламейко С.М., Носевич В.Л. О нормативно-методическом обеспечении межведомственного информационного взаимодействия (2008)

Вестник Ассоциации белорусских банков. 2008. № 29. С. 19–23.

Наряду с технологическими аспектами, призванными обеспечить реализацию межведомственного информационного взаимодействия, приоритетным является своевременное развитие соответствующей нормативной правовой базы.

На данный момент основополагающими в этой области являются:

Закон Республики Беларусь «Об информатизации» от 6 сентября 1995 года (в первую очередь статья 1 «Общие положения» и статья 11 «Документирование информации»),

отдельные положения Гражданского Кодекса Республики Беларусь (статья 161 «Письменная форма сделки», статья 404 «Форма договора»),

нормы Гражданского Процессуального и Хозяйственного Процессуального Кодексов о письменных доказательствах (статьи 192 и 84 соответственно),

Закон Республики Беларусь «Об электронном документе» от 10 января 2000 г.

В целях дальнейшего совершенствования правовой базы в 2007 году разработаны ряд проектов базовых нормативных правовых актов законодательства Республики Беларусь, в числе которых:

проект Закона Республики Беларусь «Об информации, информатизации и защите информации». Проект Закона рассмотрен в первом чтении Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь;

проект концепции Закона Республики Беларусь «Об электронном документе и электронной цифровой подписи». Проект концепции 17 декабря 2007 г. согласован Главой государства. Согласно плану законопроектной деятельности, в августе 2008 года проект данного Закона должен быть внесен на рассмотрение Национального собрания.

Следует подчеркнуть, что ни ныне действующий Закон Республики Беларусь «Об электронном документе», ни проекты новых законов не затрагивают вопрос об обращении электронных документов, об электронном документообороте как таковом. В этом отечественная законодательная база  совпадает с российской, но отличается от законодательства некоторых стран СНГ. Например, в Украине, помимо закона об электронной цифровой подписи, принят отдельный закон «Об электронном документе и электронном документообороте». В Узбекистане также приняты самостоятельные законы «Об электронном документообороте» и «Об электронной коммерции».

Отечественный подход отличается также от международного законодательства и национальных законов Западной Европы, США и ряда других стран. В нашей стране делается акцент на правовое урегулирование лишь одного вида информационного взаимодействия – обмена юридически правомочными электронными документами, снабженными электронными цифровыми подписями на основе криптографических алгоритмов. В Директивах ЕС об электронных подписях и об электронной коммерции, аналогичных типовых законах ЮНСИТРАЛ и в Конвенции ООН об использовании электронных сообщений в международных договорах проблема рассматривается гораздо шире. Объектами информационного взаимодействия согласно этим нормативным актам являются электронные сообщения, формы и способы удостоверения которых могут быть самыми разными. Электронные документы в отечественной трактовке этого термина оказываются лишь сравнительно узким подмножеством.

В вышеупомянутых нормах Гражданского и процессуальных кодексов возможность применения информации в электронном виде при заключении договоров, сделок или в качестве письменного доказательства также трактуются шире, чем в Законе «Об электронном документе». Гражданский кодекс предоставляет право договаривающимся сторонам самим принимать соглашение о способах удостоверения письменной формы сделки с помощью ЭЦП либо иного аналога собственноручной подписи. Относительно письменных доказательств акцентируется не подлинность (единственным способом удостоверения которой согласно Закону «Об электронном документе» является ЭЦП), а достоверность информации, способы определения которой не конкретизированы.

Утвержденная концепция нового закона «Об электронном документе и электронной цифровой подписи» предопределяет его основные черты. В нем будет развернут и конкретизирован прежде всего тот аспект информационного взаимодействия, который касается создания Государственной системы управления открытыми ключами. Такая система действительно необходима при обмене электронными документами, заверенными ЭЦП. Но другие формы электронных сообщений новый закон затрагивать не будет, как не будет он касаться и вопросов электронного документооборота внутри и между организациями.

Не исключено, что в скором времени в нашей стране будет принято решение о необходимости принятия отдельного закона «Об электронном документообороте», как это сделано в Украине и Узбекистане. Но и он в лучшем случае определит лишь самые общие принципы информационного взаимодействия, которые потребуют конкретизации в технических нормативных актах.

Кое-что в этом плане уже сделано. В 2000 году был введен в действие Государственный стандарт Республики Беларусь – СТБ 1221-2000 «Документы электронные. Правила выполнения, обращения и хранения», который устанавливает наиболее общие требования к работе с электронными документами.

В настоящее время действуют Инструкция по проведению экспертизы ценности и передачи электронных документов и информационных ресурсов на государственное хранение и Типовое положение об архиве электронных документов организации, утвержденные Комитетом по архивам и делопроизводству при Совете Министров Республики Беларусь постановлением от 23 марта 2005 г. № 3  и постановлением от 24 апреля 2004 г. № 5  соответственно.

Постановлением Государственного комитета по ценным бумагам Республики Беларусь от 28 сентября 2000 г. № 19/П утверждено Положение об электронном документообороте в депозитарной системе Республики Беларусь.

Приказом Государственного комитета по имуществу Республики Беларусь от 1 июня 2006 г. № 109 определены вопросы выдачи электронных документов из единого государственного регистра недвижимого имущества .

Несмотря на это, в нашей стране вопросы, связанные с обменом электронными сообщениями или документами в электронном виде (в широком смысле слова) регламентированы еще недостаточно. Возможно, это является одной из причин, по которой межведомственное информационное взаимодействие налаживается так трудно. Обмен электронными документами, заверенными ЭЦП, требует достаточно дорогостоящий вложений, которые не всегда бывают оправданны. Другие же формы информационного взаимодействия применять рискованно ввиду полной неясности их правового статуса.

Между тем потребность в них очевидна. Об этом свидетельствует широкое использование защищенных средств электронной коммуникации, таких как «Атлас-Беларусь», не по прямому назначению – для доставки открытых сообщений. Не являясь электронными документами в юридическом смысле (ЭЦП в этой системе заверяет не содержание документа, а целостность зашифрованного пакета), они все шире применяются в управленческом процессе.

Огромный объем электронных сообщений начал циркулировать по закрытой системе электронной почты Mailgovеще на стадии ее опытной эксплуатации. Если сообщения, доставленные по системе «Атлас-Беларусь», часто регистрируются в делопроизводственных системах госорганов, то сообщения почты Mailgovобычно не регистрируются, не учитываются и, видимо, не сохраняются, хотя их важная роль в принятии управленческих решений несомненна.

Сегодня попытки конкретизации требований к электронному документообороту предпринимаются в двух направлениях. С одной стороны, предлагается распространять на эту сферу принципы, сформулированные в традиционном делопроизводстве. С другой стороны, можно активнее заимствовать международные стандарты, в том числе и вводя их прямое действие на территории страны. Однако оба эти подхода наталкиваются на серьезные проблемы, связанные прежде всего с разницей в понятийном аппарате.

Целый ряд требований, сформулированных для традиционного документооборота, не поддается механическому переносу в сферу автоматизированного информационного взаимодействия. Наша традиция предписывает обмениваться не сообщениями и не записями, а документами, понимаемыми сугубо в структурном смысле – как информация с набором обязательных реквизитов. Но способы создания этих реквизитов, отработанные для бумажных документов, не всегда применимы в мире компьютерных технологий. В традиционном делопроизводстве ряд реквизитов наносится на документ уже после его подписания – например, регистрационный номер или резолюция. Технология ЭЦП построена таким образом, что подобные записи перестают быть реквизитами. В результате под вопросом оказывается само базовое понятие документа. Столь же проблематичным оказалось расширение на мир электронных сообщений таких понятий, как оригинал, подлинник, копия.

Международные (англоязычные) стандарты оперируют с понятиями «сообщение данных» (datamessage) и «запись» (record), которые не вполне совпадают с традиционным для нашей страны понятием «документ», а уж понятие digitalrecordвовсе не совпадает с электронным документом в отечественной трактовке. В международных актах запись трактуется с функциональной точки зрения – как информация, применяемая в качестве доказательства при подтверждении правовых обязательств или управленческой деятельности. В действующем законе «Об электронном документе» и проекте нового закона заложен структурный подход: электронным документом признается лишь информация с фиксированным набором реквизитов, среди которых обязательным является ЭЦП.

СТБ 1221-2000 трактует подлинность электронного документа несколько шире, чем Закон «Об электронном документе». Помимо ЭЦП, он предусматривает и такой способ удостоверения, как бумажный документ с зафиксированным в нем значением контрольной характеристики (удостоверяющий лист). Но другие способы определения достоверности этот стандарт также не затрагивает. Между тем в международном стандарте ИСО 15489-2001:1 «Информация и документация. Управление документами. Часть 1: Общие положения», который в России введен «методом обложки», сформулирован ряд требований к автоматизированным системам документооборота, при соблюдении которых обеспечивается достаточно высокий уровень достоверности информации. Аналогичные требования содержатся также в типовой спецификации Евросоюза MoReq(«Типовые требования к автоматизированным системам электронного документооборота»).

При попытках заимствовать международный опыт необходимо учитывать, что «западный» подход основан на презумпции о том, что участники взаимодействия доверяют друг другу. В таких условиях вполне достаточно простого сообщения, которое никто не собирается искажать или фальсифицировать. Законы некоторых стран допускают признавать аналогом собственноручной подписи, например, нажатие на кнопку с надписью «я принимаю эти условия». Если же спорный вопрос и возникает, то в качестве доказательства может быть предъявлено то подмножество сообщений, которое подпадает под определение «запись». Функциональный подход к нему предполагает самые разные способы убедиться в достоверности содержания записи – например, с точки зрения организации доступа к закрытой системе.

Очевидно, наиболее перспективным будет путь не механического заимствования, а творческой переработки норм, выработанных в международной практике информационного взаимодействия и отечественного традиционного делопроизводства, с учетом как своеобразия новых технологий, так и местного менталитета. Но этот путь требует времени и больших творческих усилий. Успех возможен только при совместной работе специалистов академических институтов, государственной архивной службы, ГЦБИ и организаций, разрабатывающих и внедряющих автоматизированные системы. При этом кто-то должен взять на себя роль инициатора и координатора.

Опыт такого взаимодействия уже есть. Дважды координирующую роль исполняли организации государственной архивной службы. Так было при  разработке в 1999 году СТБ 1221-2000 и при разработке в 2003–2004 годах «Типовых проектных решений автоматизированной системы документооборота для государственных органов». Напомним что в этих проектных решениях был предложен единый формат электронного сообщения, который позволяет отправлять и принимать электронные документы всеми органами государственного управления независимо от того, какая автоматизированная система установлена в каждом из них. Эти материалы не утратили актуальности и могут быть использованы при создании и совершенствовании систем документационного обеспечения управления в государственных структурах. Однако необходимым условием является определенная доработка существующих систем.

И сегодня  научные учреждения архивной отрасли не стоят в стороне от происходящих процессов. Белорусский научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела с 2007 г. приступил к разработке плановой темы «Управление документацией в соответствии  с требованиями международных стандартов ИСО». В результате ее выполнения предполагается разработать комплекс предложений по гармонизации международных и национальных методик в области управления документацией. Одновременно планируется выявить случаи прямого противоречия международных стандартов и отечественной нормативно-методической базы по архивам и делопроизводству с целью принятия мер по их устранению. Соответствующие предложения БелНИИДАД планирует представить в конце 2008 – начале 2009 г.

В плане работ Белорусского научно-исследовательского центра электронной документации на 2008–2009 гг. стоит тема «Организационно-методические основы работы с электронными документами в организациях». В результате ее выполнения будут разработаны организационно– методические основы работы с различными видами электронных документов в структурных подразделениях организаций и правила работы архивов электронных документов организации. В частности, будут определены оптимальные технологии по работе с электронными документами, начиная со стадии их создания (поступления), функционирования в системах электронного документооборота и заканчивая хранением в архиве электронных документов организации.

В более отдаленной перспективе, после принятия нового закона об ЭД и ЭЦП, предстоит переработка стандарта «Документы электронные. Правила выполнения, обращения и хранения». При этом его можно будет дополнить наиболее существенными требованиями, сформулированными в стандарте ИСО 15489-2001:1 и спецификации MoReq.

 

Помимо нормативной, в совершенствовании нуждается и научно-методическая база межведомственного информационного взаимодействия. На Национальную академию наук Беларуси в соответствии с Декретом Президента Республики Беларусь 2004 г. № 8 возложена функция головной организации республики по научно-методическому обеспечению развития информатизации, а также, постановлением Совета Министров Республики Беларусь 2005 г. № 393 – реализации Государственной программы информатизации Республики Беларусь на 2003–2005 годы и на перспективу до 2010 года «Электронная Беларусь».

Реализацию возложенной функции НАН Беларуси осуществляет  через Научный совет по научно-методическому обеспечению развития информатизации и реализации Государственной программы информатизации Республики Беларусь на 2003-2005 годы и на перспективу до 2010 года «Электронная Беларусь».

В составе совета представители НАН Беларуси, Департамента по информатизации Минсвязи, ГКНТ, УД Президента Республики Беларусь, организаций-исполнителей проектов информатизации.

На заседаниях Научного совета рассматриваются итоги этапов реализации программ и проектов информатизации, предложения по внесению изменений и дополнений в постановления Правительства в данной сфере, обсуждаются рекомендации заказчикам и исполнителям проектов, другие вопросы.

С целью совершенствования научно-методического обеспечения развития информатизации, повышения его роли и действенности, а также во исполнение протокола заседания межведомственной комиссии по вопросам информатизации в Республике Беларусь в НАН Беларуси разработан проект Соглашения о сотрудничестве по научно-методическому обеспечению развития информатизации и реализации Государственной программы информатизации Республики Беларусь на 2003-2005 годы и на перспективу до 2010 года «Электронная Беларусь» между Национальной академией наук Беларуси и Министерством связи и информатизации Республики Беларусь.

В настоящее время проект Соглашения рассматривается в Департаменте информатизации.

В 2003–2006 годах в рамках реализации Программы «Электронная Беларусь» завершен ряд проектов по созданию автоматизированных информационных систем (АИС) органов государственного управления - АИС обеспечения деятельности Администрации Президента Республики Беларусь, АСОИ Аппарата Совета Министров Республики Беларусь, информационных систем УД Президента Республики Беларусь, Прокуратуры, МВД, Минфина, МИДа, Минстата, Минсельхозпрода.

Начиная с 2007 года, в рамках семи общесистемных проектов создается информационно-коммуникационная инфраструктура, ориентированная, в первую очередь, на формирование системы оказания государственных  информационных услуг и  разрабатываются информационные системы, реализующие бизнес-логику ряда административных процедур взаимодействия государственных органов и потребителей в лице граждан и организаций на основе реализации принципа «одного окна».

Базовым или общесистемным проектом Программы является проект по созданию общегосударственной автоматизированной информационной системы  (ОАИС). Основной задачей создания ОАИС на этапе 2007-2008 годы является разработка и внедрение комплекса программно-технических средств для интеграции и взаимодействия существующих и разрабатываемых информационных систем и информационных ресурсов государственных органов, предоставления доступа к ним заинтересованных и оказания на этой основе информационных услуг гражданам и организациям.

Вместе с тем программа «Электронная Беларусь» преследовала еще одну значимую цель - сформировать единую методологию межведомственного информационного взаимодействия, являющуюся основой подхода к реализации системных и межведомственных проектов.

Основным направлением информационного взаимодействия органов госуправления является соучастие в реализации инициатив «электронного правительства». Концептуальной основой единой комплексной политики является построение архитектуры электронного государства, а именно методология:

формирования и использования информационных ресурсов, имеющих государственное значение;

формирования общих архитектурных принципов;

формирования системы стандартов и регламентов, гарантирующих разработку внедряемых, масштабируемых и тиражируемых решений.

В этом смысле необходимо обеспечить регулирующую роль методологий стандартов, трат индикативных инструментов, применяемых в качестве набора критериев оценки проектов, а также обязательных нормативных и методических инструментов по их отбору, контролю эффективности выполнения.

На первом этапе построение архитектуры электронного государства будет происходить путем реализации пилотных межведомственных проектов. Именно на пилотных проектах предполагается формирование показателей взаимосвязи функционирования органа управления в новых условиях и вопросов, связанных с информатизацией. Именно здесь следует ожидать тот синергетический эффект, который даст совмещение этих двух направлений.

Естественно, что проекты, еще до принятия решения об их финансировании, должны проверяться на соответствие целям эффективного управления и соответствующих показателей. Сегодня одним из критериев достижения результатов в области межведомственного информационного взаимодействия становится количество и объемы оказания государственных информационных услуг. При этом в измеряемые объемы должны входить и электронные транзакции между органами государственного управления, и транзакции в области иных е-приложений (электронная торговля, электронная медицина и т.д.). Этот подход должен служить в конечном итоге оценкой эффективности создаваемых информационных систем и возврата вложенных в  их создание государственных инвестиций.

В реализующих межведомственное информационное взаимодействие проектах хорошо прослеживается роль и задачи, отводимые такому направлению, как создание электронных административных регламентов, регламентов работы сотрудников.

 Разработка единой методологии, единых стандартов, связанных с информатизацией госорганов, с реализацией функций «электронного правительства», на данном этапе выполнения программы особенно важны.

Очевидно, что эффективная разработка и продвижение систем стандартов и регламентов должна базироваться на необходимой организационной основе. Необходима институционализация процесса построения архитектуры электронного государства. В этой связи к месту упомянуть такой институт, как Chief Information Offices - сотрудник, ответственный за формирование и реализацию информационной политики в органе государственного управления. Должностное лицо, отвечающее за информатизацию, должно обладать профессиональными знаниями не только в области информационных технологий, но и в области управления, знать те деловые процессы, информатизация которых приведет к повышению показателей эффективности.

И здесь, по сути дела, у категории «информатизация» появляется другой оттенок. Необходимо очень серьезно представлять вопросы, связанные с функциями государственного управления, оптимизацией и использованием информационных технологий в методологии управления. Прежде чем  совершенствовать какой-либо процесс, требуется его моделирование до процесса собственно информатизации. Разумеется, создание института CIO не может носить директивный характер, этот порядок должен быть эволюционным. Мы уверенны, что по мере развития информатизации данный институт будет формироваться. Институт CIO в коммерческом секторе успешно развивается и уже как серьезный сложился в рыночном секторе.