Организация архивного хранения электронных документов в Республике Беларусь (2019)

Отечественные архивы. 2019. №2. С. 40–44.

Организация архивного хранения электронных документов в Республике Беларусь                       

Переход на электронный документооборот является одним из важнейших направлений построения информационного общества. В последние годы в Республике Беларусь выработаны технические и правовые условия, позволяющие органам государственного управления создавать электронные документы, подписывать их электронной цифровой подписью (ЭЦП) и пересылать по каналам телекоммуникаций. В 2008–2010 гг. в соответствии с программой «Электронная Беларусь» велось создание Системы межведомственного электронного документооборота государственных органов (СМДО) республики. Ее первая очередь, принятая в эксплуатацию 1 января 2011 г., охватила 77 государственных органов и организаций, вторая – в конце 2012 г. – еще 117. Система была создана на базе ГУ «Главное хозяйственное управление» Управления делами Президента Республики Беларусь, с 2013 г. ее оператором является Национальный центр электронных услуг (НЦЭУ). Далее президент предписал до 1 января 2015 г. внедрить в республиканских органах государственного управления ведомственные системы электронного документооборота (ВСЭД) и обеспечить их взаимодействие с СМДО с применением единого формата обмена данными[1]. Это означало переход на электронный документооборот 63 государственных ведомств и 33 департаментов. Иные государственные органы и организации, хозяйственные общества, общее число которых составляло около 17 тыс., должны были его обеспечить до 1 января 2016 г. (требование в основном выполнено к 1 января 2017 г.). В настоящее время абонентами СМДО являются более 10 тыс. организаций (из 143 тыс. юридических лиц и 240 тыс. индивидуальных предпринимателей).

Но внедренные в государственных органах и организациях ВСЭД обеспечивают лишь оперативное хранение документов в рамках той системы, в которой они созданы или в которую поступили. Судьба документов после их вывода (или выхода) из системы остается неясной. По этой причине в электронном виде сохраняются в основном документы со сроками хранения 3–5 лет, не подлежащие передаче в архив организации. Электронные документы со сроками хранения свыше 10 лет, как правило, дублируются идентичными по содержанию бумажными оригиналами или копиями (распечатками), что существенно увеличивает нагрузку на службы ДОУ. Однако, чтобы полностью перейти на электронный документооборот, отказавшись от создания бумажных оригиналов, необходимо обеспечить возможность хранить электронные документы в архивах. О принятых в этом направлении решениях расскажем в настоящей статье[2].

Одна из проблем – сохранение доказательной силы электронных документов, подписанных ЭЦП, после их перемещения из ВСЭД в информационную систему архивного хранения. Срок действия ключей ЭЦП ограничен расчетной стойкостью против взлома и может быть сокращен в случае досрочного отзыва, например, по причине нарушения тайны личного ключа. После истечения срока действия ключа или его отзыва достоверность подписанных с его помощью электронных документов теряется. Любая часть их содержания и защищенных реквизитов, включая указанную в самом документе дату его создания, может быть сфальсифицирована похитителем или взломщиком личного ключа.

Предотвратить столь нежелательную ситуацию могут меры, предпринятые как в момент создания электронного документа, так и при подготовке к его передаче в архив и затем на стадии архивного хранения, но они должны быть закреплены в законодательных актах.

Частично эту задачу решает Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь “Об электронном документе и электронной цифровой подписи”, подписанный 8 ноября 2018 г.»[3] (далее – Закон). Он среди прочего предусматривает понятие «штамп времени». Технически штамп времени представляет собой контрольную характеристику, выработанную по содержанию электронного документа (его хеш-значение), которую доверенная третья сторона (служба штампа времени) снабжает точной датой и подписывает собственным личным ключом. При наличии штампа времени не будет иметь значения, истек ли срок действия сертификата открытого ключа или атрибутного сертификата на момент проверки ЭЦП. Достаточно, чтобы сертификаты действовали на момент подписания, который надежно подтверждается штампом времени и не может быть сфальсифицирован потенциальным взломщиком личного ключа подписывающего лица. При этом условии электронный документ сохраняет свою юридическую силу.

Однако штамп времени не является обязательным реквизитом. К тому же немало электронных документов уже создано и еще будет создано до того, как сервис службы штампа времени станет общедоступным на практике. На этот случай в Законе предусмотрена оговорка, что при отсутствии штампа времени подтверждение подлинности такого электронного документа после прекращения действия сертификата открытого ключа осуществляется в установленном законодательством порядке. Полномочия определить его принадлежат органам архивного дела и делопроизводства, государственным архивным учреждениям, на которые другой поправкой в этот же Закон возложено регулирование деятельности по организации работы с электронными документами.

Порядок подтверждения подлинности электронных документов, не имеющих штампа времени, прописан в Правилах работы с документами в электронном виде в архивах государственных органов, иных организаций (далее – Правила),[4] которые утверждены постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь и вступили в силу одновременно с поправками в Закон «Об электронном документе и электронной цифровой подписи», т.е. с 18 февраля 2019 г.

Правила, разработанные Белорусским научно-исследовательским центром электронной документации (БелНИЦЭД), предусматривают, что при отсутствии штампов времени подлинность и целостность электронных документов при передаче в архив подтверждаются путем проверки их контрольных характеристик, указанных во внутренней описи электронного дела, в которое они включены. Эта внутренняя опись формируется при подготовке дела к передаче на архивное хранение как самостоятельный электронный документ и подписывается составившим ее работником с помощью его личного ключа или ключа организации. Тем самым работник или организация в целом принимают на себя ответственность за подлинность электронных документов, включенных в дело. Разумеется, сделать это они смогут только в том случае, если с момента создания или поступления документы хранились в системе электронного документооборота организации в условиях, исключающих возможность их подмены или фальсификации. 

Одновременно с Правилами вступила в силу Инструкция по работе с электронными документами в государственных органах, иных организациях Республики Беларусь,[5] также разработанная БелНИЦЭД. Она устанавливает требования к процессу создания архивных документов, которые обеспечат их независимость от программных средств воспроизведения и возможных фальсификаций. Согласно инструкции, перед подписанием электронных документов, для которых в номенклатуре дел организации предусмотрен длительный (свыше 10 лет) или постоянный срок хранения, они должны быть преобразованы в программно-независимый формат, не допускающий последующего редактирования. Таким форматом является описанный международными стандартами формат PDF/A. Это требование становится обязательным для всех государственных органов и организаций, являющихся источниками комплектования государственных архивов. Остальные организации должны соблюдать его при подготовке электронных документов, направляемых в государственные органы и подчиненные им организации.

Еще одно требование касается формирования электронных дел, предназначенных для передачи на архивное хранение. На этапах обращения и оперативного хранения электронные дела представляют собой логическую совокупность исполненных электронных документов и их регистрационно-контрольных карточек (РКК), которые могут храниться раздельно. При подготовке электронных дел к передаче в архив организации обеспечивается их включение в информационный пакет определенного формата. В его состав включаются файлы с ЭЦП, обязательными реквизитами РКК, резолюциями и, при необходимости, листы согласования или ознакомления, и формируются метаданные, необходимые для хранения и поиска в архиве.

Для каждого электронного дела при подготовке к передаче в архив формируется внутренняя опись. В ней указываются контрольные характеристики включенных в дело электронных документов и описывающих их метаданных, по которым в дальнейшем, уже на стадии архивного хранения, можно будет проверить и подтвердить их целостность. Внутренняя опись включается в состав электронного дела в качестве самостоятельного электронного документа, подписанного ЭЦП с применением личного ключа, владельцем которого является организация или работник структурного подразделения, составивший внутреннюю опись.

Параллельно с совершенствованием нормативной базы, регулирующей работу с электронными документами, на базе НЦЭУ создается автоматизированная информационная система «Ведомственный архив». Данный проект предусматривает хранение электронных документов организаций на условиях облачного сервиса. Договором между НЦЭУ и БелНИЦЭД предусмотрено оказание специалистами БелНИЦЭД услуги по методологическому консультированию конечных пользователей АИС «Ведомственный архив» по вопросам правил работы архива организации с документами в электронном виде, включая электронные документы с ЭЦП, и определения состава документов, подлежащих хранению в данной АИС.

Не менее важной задачей является обеспечение возможности передавать электронные документы на постоянное хранение. Система электронного архива БелНИЦЭД, разработанная предприятием «Агат-Систем», принята в промышленную эксплуатацию еще в 2000 г. Рассчитанная на прием и хранение архивных копий информационных ресурсов и других документов в электронном виде, не имеющих ЭЦП, она продолжает успешно эксплуатироваться. Однако для решения задач по приему управленческих электронных документов, заверенных ЭЦП, требовалась модернизация системы, и ее уже предусмотрели. Так, в подпрограмме «Цифровая трансформация» Государственной программы развития цифровой экономики и информационного сообщества на 2016–2020 гг. по инициативе архивной службы предусмотрены «модернизация информационной системы для приема от государственных органов, иных организаций на постоянное государственное хранение электронных документов Национального архивного фонда Республики Беларусь, создание и ввод в эксплуатацию централизованного хранилища для обеспечения их сохранности и использования» (п. 31)[6]. В результате выполнения этого мероприятия создана Информационная система архива электронных документов (ИС АЭД) Национального архивного фонда Республики Беларусь. Проект основывается на принципиальном решении обеспечить единство архивных фондов в части как традиционных, так и электронных документов. Это значит, что электронные документы будут поступать в тот фонд, который уже существует в определенном государственном архиве для документов на бумажных носителях. Соответственно, вся предварительная работа с источниками комплектования и управление процессом приема-передачи электронных документов остается сферой ответственности архива.

В то же время хранение документов, составляющих электронную часть фонда каждой государственной организации, будет централизованным: все они должны помещаться в единое хранилище, расположенное на ресурсах республиканской платформы, действующей на основе технологий облачных вычислений, под общим управлением БелНИЦЭД. При этом каждый государственный архив будет иметь доступ исключительно к своей части облачного хранилища.

ИС АЭД прошла процесс апробирования, на первую половину 2019 г. планируется аккредитация системы защиты информации на республиканской платформе, после чего ИС АЭД можно будет ввести в промышленную эксплуатацию к 1 октября 2019 г.

Министерством юстиции в октябре 2018 г. по поручению первого заместителя премьер-министра Республики Беларусь подготовлен план мероприятий по обеспечению архивного хранения электронных документов. Один из его пунктов предусматривает приведение до октября 2020 г. ВСЭД в соответствие с требованиями нормативных правовых актов в части формирования электронных дел и передачи их из оперативного хранения в информационную систему архивного хранения. К этому же сроку государственные органы и организации должны обеспечить создание (приобретение) или доработку информационных систем архивного хранения электронных документов, соответствующих требованиям нормативных правовых актов в сфере архивного дела. Одним из вариантов решения этой задачи является использование услуги АИС «Ведомственный архив». Но ряд государственных органов планирует или уже приступил к разработке собственных архивных информационных систем. Соответственно предстоит обеспечить их совместимость с ИС АЭД на основе единого формата информационного пакета, в составе которого электронные документы будут передаваться из организаций на государственное хранение. Успешная реализация плана мероприятий позволит обеспечить условия для хранения электронных документов.

 

[1] Указ Президента Республики Беларусь от 04.04.2013 № 157 «О внесении изменений и дополнений в некоторые указы Президента Республики Беларусь» // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь: http://pravo.by/document/?guid=12551&p0=P31300157&p1=1&p5=0.

[2] Об этом см. также: Носевич В. Как будет происходить комплектование государственных архивов электронными документами // Архивы и делопроизводство. 2018. №2. С. 47–56; Он же. Как обеспечить хранение электронных документов организации // Архивы и делопроизводство. 2018. №4. С. 73–78; Он же. Обеспечение архивного хранения электронных документов // Юстиция Беларуси. № 11, 2018. С. 72–73; Он же. Новое в законодательстве об электронном документе: комментарий специалиста // Архивы и делопроизводство. 2019. №1. С. 51–60.

[3] Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь: http://pravo.by/document/?guid=12551&p0=H11800143&p1=1

[4] Проект Правил до их официального утверждения размещен на сайте «Архивы Беларуси» // https://archives.gov.by/index.php?id=302670

[5] Там же.

[6] Утверждена постановлением Совета министров Республики Беларусь от 23 марта 2016 г. № 235 //http://www.government.by/upload/docs/file4c1542d87d1083b5.PDF.